Путин предлагает ввести в Украине временное управление ООН. Объясняем, почему это невозможно Хотя раньше организация действительно контролировала целые государства
Мы рассказываем честно не только про войну. Скачайте приложение.
В конце марта Владимир Путин, общаясь с моряками атомного подводного крейсера «Архангельск», предложил ввести в Украине временное «внешнее управление» ООН. Путин отказывается признавать власти страны легитимными — и поэтому требует провести в Украине новые выборы. Их организацией, по мнению Путина, может заняться временная администрация под эгидой ООН, как это уже было в Западной Новой Гвинее, Восточном Тиморе и странах бывшей Югославии. Раньше международное сообщество действительно управляло отдельными регионами и целыми государствами. «Медуза» рассказывает, как устроено внешнее управление ООН — и почему предложение Путина вряд ли получит поддержку.
Аудиоверсию этого текста слушайте на «Радио Медуза»
В мире нет ни одной страны под внешним управлением ООН
По состоянию на сегодняшний день миротворцы ООН контролируют лишь две демилитаризованные зоны — «Зеленую линию» на Кипре и «Пурпурную линию», разделяющие аннексированные Израилем Голанские высоты и Сирию.
В 1964 году Совет безопасности ООН принял резолюцию об отправке на Кипр миротворцев — после столкновений между греческими и турецкими киприотами во время событий «Кровавого рождества». В следующие десять лет около 6500 миротворцев организации (большую часть из них составляли британские военные) оставались на территории острова, чтобы предотвратить очередную вспышку насилия между киприотами-греками и киприотами-турками.
В 1974-м кипрская Национальная гвардия и греческие ультранационалисты устроили на острове военный переворот. Их целью было включение Кипра в состав Греции. На этом фоне Турция вторглась на территорию Кипра для защиты местных турок — и благодаря военной поддержке Анкары на севере острова появилась Турецкая Республика Северного Кипра (ТРСК). Ее суверенитет признается только одной страной — Турцией.
После прекращения огня между территориями, контролируемыми греческими киприотами, и ТРСК установилась так называемая «Зеленая линия», которая фактически разделила остров на две части. Разделенной между греками и турками оказалась также столица острова Никосия. Буферную зону с тех пор контролирует контингент Вооруженных сил ООН по поддержанию мира на Кипре (ВСООНК). Миротворцы организации следят за режимом прекращения огня и гуманитарной ситуацией в районе демилитаризованной зоны.
Сейчас на «Зеленой линии» находятся около тысячи сотрудников ООН — среди них почти 800 военных, 70 полицейских и 155 гражданских. В малонаселенной буферной зоне, в которой в основном находятся фермы, живут более 10 тысяч человек. На границе Кипра и ТРСК работают девять контрольно-пропускных пунктов.
Другая подконтрольная ООН территория — «Пурпурная линия» на Голанских высотах, горном плато, которое расположено между Сирией, Ливаном, Израилем и Иорданией. Его бóльшая часть считается суверенной территорией Сирии, но фактически Голаны многие десятилетия контролирует Израиль.
Израиль оккупировал Голаны во время Шестидневной войны в 1967 году. Во время войны Судного дня в 1973-м Сирия попыталась их вернуть, но не смогла. В 1974-м стороны подписали соглашение о прекращении огня и договорились создать на Голанах демилитаризованную зону, которая перешла под контроль миротворцев ООН.
Однако спустя спустя семь лет Израиль объявил Голанские высоты частью своей территории и заявил, что его юрисдикция и законы распространяются на этот регион. Международное сообщество отказалось признавать аннексию Голанских высот — и до сих пор считает эту область оккупированной территорией. Единственным исключением стали США: администрация Дональда Трампа в 2019 году признала полную юрисдикцию Израиля над Голанами.
В декабре 2024-го на фоне падения режима Башара Асада ЦАХАЛ впервые за 50 лет перешли буферную зону — и зашли на территорию Сирии. Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш и многие другие страны раскритиковали Израиль за вторжение. Сейчас контингент ООН на «Пурпурной линии» составляет около 1200 человек. Из них 1177 — это военные, а 47 — гражданские работники.
В прошлом веке ООН действительно управляла отдельными регионами и даже целыми государствами. Например, Камбоджей
В октябре 1962 года Западная Новая Гвинея, которая прежде была колонией Нидерландов, перешла под контроль Временной исполнительной власти ООН (UNTEA). Тогда ООН впервые в истории взяла под свое прямое управление территорию целого региона, чтобы затем передать его под суверенитет Индонезии. Для этого стороны подписали Нью-Йоркское соглашение.
Международное давление на Нидерланды вынудило власти страны согласиться на передачу территории под временный контроль ООН. А вот Индонезия долгое время выступала против, поскольку опасалась, что внешняя администрация в Западной Новой Гвинее в конечном счете приведет к созданию нового независимого государства.
Мандат исполнительной власти ООН делился на три этапа:
- отправку военных наблюдателей для контроля над режимом прекращения огня между Нидерландами и Индонезией;
- управление территорией Западной Новой Гвинеи UNTEA при поддержке миротворцев;
- подготовка «Акта свободного выбора» — референдума о присоединении к Индонезии представителем генсека ООН.
ООН отправила в Западную Новую Гвинею миротворцев и взяла на себя ответственность за защиту прав человека, законодательство и назначение чиновников. Изначально предполагалось, что транзитный период и внешнее управление территорией продлятся до двух лет. Однако Индонезии удалось добиться, чтобы срок снизили до семи месяцев. За это время ООН должна была заменить нидерландских колониальных администраторов на местных, индонезийских и международных управленцев.
Расходы на финансирование UNTEA поровну разделили Нидерланды и Индонезия. В мае 1963-го Западная Новая Гвинея была окончательно передана Индонезии.
Временную исполнительную власть ООН критиковали за нарушение прав человека. В особенности когда внешние управленцы запретили демонстрацию местного населения в честь флага Западного Папуа, опасаясь военного вторжения индонезийской армии. Переговоры о передаче региона Индонезии прошли без участия или представительства папуасов — местного населения региона. «Акт свободного выбора», который формально означал поддержку присоединения Западной Новой Гвинеи к Индонезии со стороны папуасов, был принят только в 1969 году.
Местные активисты называли его «Актом без выбора». Во-первых, вместо полноценного референдума с участием всех жителей региона власти Индонезии выбрали 1025 представителей из 800 тысяч папуасов. Все они единогласно проголосовали за присоединение. Правозащитники сообщали об угрозах, шантаже и принуждении делегатов. ООН признала результаты референдума, но не его легитимность. Во-вторых, папуасы жаловались на угрозы со стороны индонезийских властей в случае выступлений за независимость региона. Они обвиняли ООН в бездействии на фоне репрессий местного населения со стороны индонезийских военных.
Другой пример внешнего управления ООН — Камбоджа. С 1978 по 1989 год в стране продолжалась Кампучийско-вьетнамская война. В 1991-м Камбоджа вместе с другими государствами подписали Парижские соглашения — и передала управление страной под международный контроль. А именно, Временному органу ООН в Камбодже (UNTAC).
Главной задачей UNTAC стали организация и проведение честных парламентских выборов, принятие новой конституции и возвращение беженцев из Таиланда. Организация сразу столкнулась с трудностями — например, красные кхмеры отказались от разоружения. Поэтому другие стороны конфликта — ФУНСИНПЕК и КПФНС — также разоружились лишь формально. Из-за этого боевые действия в Камбодже продолжились.
Выборы прошли с 23 по 28 мая 1993 года при явке почти в 90%. Первое место и 45% на них получила партия ФУНСИНПЕК — это последний раз, когда на парламентских выборах в стране Народная партия Камбоджи не занимала первое место. В сентябре того же года ООН передала власть новому правительству под руководством двух премьер-министров — Хуна Сена от Народной партии и Нородома Ранарита от ФУНСИНПЕК.
UNTAC не удалось стабилизировать политическую обстановку в стране — уже в 1997 году Хун Сен совершил государственный переворот и полностью взял власть в свои руки, свергнув Нородома Ранарита. «Переворот 1997 года стал самым важным событием в Камбодже после выборов UNTAC 1993 года. Он разбил все иллюзии о том, что страна находится на пути к демократии», — заявили тогда в Human Rights Watch.
Красные кхмеры прекратили партизанскую деятельность лишь в 1999 году — спустя шесть лет после окончания мандата ООН.
Еще один мандат ООН на управление страной формально действует в Косово, однако частично признанным государством с 2008 года руководят избираемые правительства.
ООН также занималась реинтеграцией сербов в Хорватии — и строительством государственности в Восточном Тиморе
В 1996-м ООН создала Временную администрацию для Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема (UNTAES) в Хорватии. Основной целью внешнего управления стала реинтеграция в страну региона, который преимущественно населяли сербы. UNTAES также занималась восстановлением гражданской администрации, созданием временной полиции и возвращением беженцев. А также экономическим развитием региона — ООН отчитывалась об открытии мостов, нефтепровода и другой инфраструктуры.
Как и в Камбодже, ООН организовала в Восточной Славонии, Баранье и Западном Среме парламентские выборы. Впервые с начала войны в Хорватии у местных сербов появилось законное представительство в государстве.
ООН также удалось добиться демилитаризации — местные сербы лишились тяжелого вооружения, а легкое вооружение UNTAES попросту выкупила. Изначально внешнее управление регионом должно было продлиться год, однако мандат временной организации продлили еще на 12 месяцев. В итоге миссия UNTAES закончилась в 1998 году.
В 1999 году в Восточном Тиморе (тогда — части Индонезии) прошел референдум о независимости. 78% проголосовавших выступили против автономии и поддержали выход из состава Индонезии. После референдума сторонники независимости Восточного Тимора столкнулись с насилием со стороны проиндонезийских ополченцев. Тогда же ООН взяла на себя временное управление новой страной. Такой шаг заставил индонезийскую армию покинуть территорию Восточного Тимора.
Обязанности Временной администрации ООН в Восточном Тиморе напоминали мандат администрации в Камбодже. Внешние управленцы должны были поддерживать порядок, разработать новую конституцию, провести честные и свободные выборы, а также создать работающие государственные институты.
Администрация ООН также создала специальные Особые коллегии по тяжким преступлениям в Восточном Тиморе, которые расследовали преступления против мирного населения. Одним из таких преступлений стала резня в церкви города Ликиса в 1999 году. Тогда ополченцы из группировки Besi Merah Putih при поддержке индонезийских военных и полиции убили около 200 мирных жителей.
Мандат внешней администрации закончился в 2002 году — и Восточный Тимор стал полноценным суверенным и независимым государством.
Предложение Путина о внешнем управлении Украины вряд ли получит поддержку ООН
Все просто: согласно 78-й статье Устава ООН, система внешней опеки и администрации не распространяется на членов организации.
Более того, Совет по опеке ООН, который занимается вопросами внешнего управлениями отдельными территориями и целыми странами, фактически прекратил свою работу еще в 1994 году. Все территории, которые оказывались под временным управлением ООН, либо получили независимость, либо присоединились к существующим государствам.
Последний такой мандат ООН выдавала Подопечной территории Тихоокеанских островов. Сегодня это независимые государства Палау, Микронезия и ассоциированные с США Маршалловы Острова и Содружество Северных Марианских островов.
Для возобновления работы Совета по опеке необходимо решение Генеральной ассамблеи или изменение Устава ООН. А для соответствующей резолюции для мандата на внешнее управление — согласие Совета безопасности.
Генсек ООН Антониу Гутерриш выступил против предложения Путина, потому что Украина — уже суверенное независимое государство с легитимным правительством. Идею также отвергли Евросоюз и США — постоянный член Совбеза ООН.
Власти Украины на предложение о внешней администрации отреагировали с иронией. Представитель МИД Украины Георгий Тихий предложил ввести временное управление ООН в России, начав с экономически депрессивной Воркуты.
«Медуза»
(1) Выборы в Украине
С началом полномасштабного вторжения России в Украине действует военное положение, во время которого запрещено проводить выборы любого уровня. По данным журнала The Economist, Владимир Зеленский поручил своей команде готовиться к проведению выборов летом — сразу после полного прекращения огня, которое (по оценкам американской стороны) может наступить в конце апреля.
(2) Демилитаризованные зоны
Единого и общепринятого механизма создания демилитаризованных зон (ДМЗ) не существует. Многие такие зоны возникли на участках замороженных конфликтов. Женевские конвенции приводят лишь несколько критериев, которым должны соответствовать ДМЗ. Оттуда в первую очередь эвакуируют всех комбатантов (то есть людей, которые сражаются за одну из сторон конфликта), а также подвижные вооружения и военную технику. Местным властям и населению демилитаризованной зоны запрещаются «враждебные действия» (любая деятельность, которая причиняет реальный вред личному составу и/или технике противной стороны).
(3) «Кровавое рождество»
(4) Война Судного дня
Продолжалась с 6 по 25 октября 1973 года. Название происходит от Йом-кипура (Дня искупления) — иудейского праздника, в который принято не только не работать, но и ничего не есть целые сутки. Воспользовавшись этим праздником, Египет и Сирия смогли захватить израильскую армию врасплох. Но Израиль отразил нападение и перешел в контрнаступление. Война закончилась без значительных территориальных изменений, но привела к нефтяному кризису: арабские страны отказались поставлять нефть тем, кто поддержал Израиль, в первую очередь США и их европейским союзникам.
(5) Западная Новая Гвинея
Западная Новая Гвинея долгое время находилась под колониальным контролем Нидерландов, которые после Второй мировой войны планировали предоставить ей независимость отдельно от Индонезии. Однако Индонезия, при поддержке СССР, заявила свои права на эту территорию как часть бывшей Голландской Ост-Индии.
(6) Кампучийско-вьетнамская война (1978–1989)
Началась, когда Вьетнам вторгся в Камбоджу (тогда — Демократическая Кампучия), чтобы свергнуть режим «красных кхмеров» во главе с Пол Потом, ответственный за геноцид и гибель миллионов людей. В январе 1979 года вьетнамские войска захватили Пномпень и смогли установить в Камбодже про-вьетнамское правительство. Однако «красные кхмеры» ушли в джунгли — и еще многие годы вели партизанскую войну. Конфликт затянулся на годы. Китай поддерживал в нем Камбоджу и Пол Пота, а СССР — Вьетнам. Война завершилась только в 1989 году, когда Вьетнам вывел свои войска с территории Камбоджи.
(7) Камбоджийские беженцы в Таиланде
В конце 1970-х — начале 1980-х годов сотни тысяч камбоджийцев бежали из страны, спасаясь от террора «красных кхмеров», голода, насилия и войны. Многие из них искали убежище в соседнем Таиланде, где вдоль границы создали лагеря беженцев — такие как Кхао И Данг, Са Кео и другие. Камбоджийцы жили в тяжелых условиях многие годы, ожидая возможности выехать в третьи страны — США, Францию, Австралию и Канаду. «Красные кхмеры» часто использовали лагеря для беженцев как базы для операций против вьетнамской армии — и это делало положение их жителей еще более уязвимым. Таиланд неоднократно пытался остановить поток людей, бегущих из Камбоджи от войны и репрессий, иногда насильственно возвращая их обратно через границу.
(8) Красные кхмеры
Неофициальное название коммунистического движения аграрного толка в Камбодже, которое управляло Камбоджей с 1975 по 1979 год.
В результате репрессий красных кхмеров убито, по различным оценкам, от одного до трех миллионов человек — точную цифру назвать невозможно из-за отсутствия переписей.
(9) ФУНСИНПЕК
Полное название партии —Национальный объединенный фронт за независимую, нейтральную, мирную Камбоджу. Занимает монархические, умеренно правые позиции
(10) КПФНС
Антикоммунистический Национальный фронт освобождения кхмерского народа. В отличие от «красных кхмеров», КПФНС придерживался правоцентристских, националистических и антикоммунистических взглядов. Его возглавил Сон Санн — бывший премьер-министр Камбоджи. Фронт действовал в приграничных районах и базировался в лагерях беженцев в Таиланде, получая поддержку от Запада и Китая. Несмотря на военную слабость, КПФНС играл важную политическую роль, входя в коалиционное антивьетнамское правительство в изгнании, которое ООН считал официальными властями страны до начала 1990-х годов.
(11) Народная партия Камбоджи (НПК)
Ведущая политическая сила страны. Создана на базе провьетнамского движения, возникшего для борьбы с «красными кхмерами». После вьетнамского вторжения и свержения Пол Пота в 1979 году, именно члены НПК сформировали органы власти под руководством Хун Сена — ключевой фигуры в камбоджийской политике на несколько десятилетий вперед. НПК часто критиковали за авторитарные методы правления, коррупцию, репрессии, давление на оппозицию и СМИ.
(12) Хун Сен
Правил Камбоджей с 1985-го по 2023-й.
Родился в 1952 году в бедной крестьянской семье и в юности примкнул к «красным кхмерам». В середине 1970-х перебежал во Вьетнам, где стал частью про-вьетнамского сопротивления режиму Пол Пота. Сделал карьеру после вьетнамского вторжения в 1979-м. В 1985-м стал представителем про-вьетнамского правительства, а затем — фактическим лидером страны. Авторитарный лидер Хун Сен смог сосредоточить власть в своих руках даже после перехода Камбоджи к многопартийной системе в 1990-х. В 2023 году он передал пост премьер-министра своему сыну Хун Манету, но сохранил влияние как глава правящей Народной партии Камбоджи.
(13) Мандат ООН в Косово
Был установлен Совбезом ООН в 1999-м после окончания острой фазы конфликта между
Югославией и косовскими албанцами. Временная административная миссия взяла на себя функции управление Косово, восстановлением порядка, реинтеграцией беженцев. Целью временной администрации не было признание независимости Косово. Со временем полномочия мандата частично передали ЕС и НАТО. Миссия продолжает свою работу несмотря на провозглашение независимости Косово в 2008 году.
(14) Война в Хорватии (1991 —1995)
Часть Югославских войн. Причиной войны стала независимость Хорватии от Югославии. Закончилась подписанием Эрдутского соглашения.