В конгрессе США полгода не могли договориться о военной помощи Украине — а потом договорились. Что произошло?

Палата представителей конгресса США приняла пакет военной помощи для Украины, Израиля и Тайваня. О поддержке союзников демократы и республиканцы не могли договориться больше полугода. «Медуза» рассказывает, почему конгресс так долго тянул с выделением помощи Киеву и как на судьбу законопроекта повлияли спецслужбы, администрация Джо Байдена и Дональд Трамп.

Почему республиканцы и демократы не могли договориться?

20 апреля члены палаты представителей проголосовали за четыре законопроекта о выделении финансовой и военной помощи для Украины, Израиля, Тайваня и других стран на сумму более 95 миллиардов долларов. Уже 23 апреля их рассмотрит верхняя палата конгресса. Ожидается, что сенаторы также поддержат этот пакет, после чего он отправится на подпись к Джо Байдену.

В Белом доме новость об успешном голосовании восприняли с большим облегчением: последние месяцы администрация Байдена провела в напряженных переговорах с лидерами республиканцев в конгрессе.

Дело в том, что уже к лету 2023 года большая часть военных расходов, одобренных законодателями, была исчерпана — и Байден призвал выделить дополнительные средства. Но тогда конгресс был слишком занят принятием нового государственного бюджета (в итоге он был согласован только в 2024 году). А после принятия краткосрочного проекта федеральных расходов спикер палаты представителей Кевин Маккарти лишился своего поста в результате вотума недоверия, организованного группой его однопартийцев, — это случилось в октябре 2023-го и стало первой подобной отставкой в истории США.

После ухода Маккарти республиканцы больше трех недель не могли определиться с кандидатурой нового спикера из-за небольшого перевеса в голосах (у них в палате представителей 222 места против 213 у демократов) и раскола между более радикальными сторонниками Дональда Трампа и мейнстримным крылом партии.

В итоге новым спикером стал консерватор Майк Джонсон, который последовательно выступал против увеличения помощи Киеву. Он утверждал, что расходование выделенных средств плохо контролируют и лучше их потратить на внутренние проблемы. НКО, которая отслеживает, как члены конгресса голосуют по законопроектам, связанным с Украиной, и оценивает, как активно они поддерживают страну во время российского вторжения, поставила Джонсону самый низкий балл.

Пока республиканцы искали нового спикера, 7 октября боевики ХАМАС напали на Израиль, убив около 1200 человек и взяв в заложники еще 242. В ответ руководство Израиля ввело свои войска в сектор Газа, а администрация Байдена поддержала своего ближневосточного союзника. Пытаясь заручиться поддержкой республиканцев, Белый дом предложил объединить в один законопроект на сумму 105 миллиардов долларов помощь Украине, Израилю, Тайваню, а также дополнительно профинансировать пограничные службы на фоне миграционного кризиса.

Став спикером, Джонсон заявил, что готов рассматривать выделение помощи трем странам по отдельности, но приоритетом для него будет принятие полноценного бюджета (несмотря на это, палата представителей еще несколько раз продлевала временное финансирование правительства, а бюджет согласовала лишь в конце марта 2024 года). Вопрос помощи Украине Джонсон рассматривать отказывался и к ноябрю лишь одобрил выделение денег Израилю, однако демократы в сенате заблокировали этот законопроект, настаивая на «пакетном» принципе.

К началу 2024-го администрация Байдена практически прекратила оказывать Украине военную помощь — и стала усиливать давление на республиканцев в конгрессе. В ответ оппозиция потребовала от демократов решить проблему с нелегальной миграцией. За три года президентства Байдена на южной границе задержали рекордные 6,3 миллиона нелегальных мигрантов, а в декабре 2023 года количество незаконных переходов границы достигло почти 10 тысяч в день. Республиканцы настаивали, что поддержат пакет помощи Белого дома, только если тот согласится на комплексную миграционную реформу, которая ужесточила бы условия получения убежища.

После долгих переговоров к началу февраля обе партии все же смогли согласовать условия иммиграционной реформы. Но тут в дело вмешался Дональд Трамп, который назвал ее недостаточно радикальной и призвал своих однопартийцев голосовать против. Вскоре к бывшему президенту присоединились консервативные сенаторы-республиканцы и спикер палаты представителей Майк Джонсон. Последний сказал, что она слишком умеренная и он даже не будет выставлять ее на голосование в случае принятия сенатом. В частном порядке многие республиканцы прямо говорили, что принятие реформы помешает шансам Трампа на победу: разделив ответственность за происходящее на границе, они уже не смогут так резко критиковать Байдена.

8 февраля законопроект об иммиграционной реформе ожидаемо провалился в сенате, не набрав необходимого количества голосов. Тогда демократы предложили вернуться к изначальному пакету военной помощи, предложенному Белым домом, — и 22 сенатора-республиканца согласились поддержать его. Однако спикер Джонсон продолжал настаивать, что законопроект не рассмотрят, пока конгресс не примет иммиграционную реформу на его условиях.

Так а что изменилось? Почему законопроект все-таки приняли?

Даже консервативные республиканцы признавали, что подавляющее большинство членов палаты представителей поддерживает выделение военной помощи союзникам США. Некоторые из законодателей даже пытались использовать возможность выставить законопроект без одобрения спикера — для этого нужна поддержка более половины конгрессменов. От этой идеи отказались, когда однопартийцы Джонсона из профильных комитетов по обороне и международным делам сказали, что спикер все же даст палате проголосовать.

Джонсон действительно согласился на это, но разделил пакет на пять отдельных законопроектов. Первый из них содержал в себе меры по ужесточению миграционного законодательства и не получил необходимого количества голосов. А вот остальные были приняты более чем двумя третями голосов:

• Помощь Украине на сумму 60,8 миллиарда долларов (в реальности эта сумма будет меньше, чем в 2023 году, — и меньше, чем просила Украина, подробнее об этом можно прочитать в разборе «Медузы»). Из них 23,2 миллиарда потратят на пополнение запасов оружия в США, 11,3 миллиарда — на «быстрые» поставки со складов Минобороны США, 13,8 миллиарда — на поставки в течение нескольких лет оружия с американских заводов и 26 миллионов — на систему отслеживания поставленных вооружений. Восемь миллиардов выделяются в форме льготного кредита, но США при желании могут списать его в начале 2026 года (50% имеет право списать президент, другую половину — конгресс). Законопроект поддержали 210 демократов и 101 республиканец, против голосовали только 112 республиканцев.
• Помощь Израилю на сумму 17 миллиардов долларов, а также девять миллиардов на гуманитарную помощь для Палестины, Гаити и Судана. Законопроект принят 173 голосами демократов и 193 республиканцев, против — 37 демократов и 21 республиканец.
• Финансирование внешнеполитических приоритетов США в Тихоокеанском регионе на сумму 8,1 миллиарда долларов, из которых почти четыре миллиарда — это военная помощь Тайваню. Принят 207 голосами демократов и 178 республиканцев, против лишь 34 республиканца.
• Пакет санкционных мер в отношении Китая, Ирана, палестинских террористических группировок. В него также включили REPO Act, который позволит администрации Байдена изъять российские финансовые резервы, заблокированные в США, и передать их Украине. Дополнительно конгрессмены поддержали требование о продаже соцсети TikTok новому владельцу, не связанному с Китаем, под угрозой запрета.

После того как Джонсон стал спикером, перед ним встала крайне сложная задача — удержать контроль над республиканской фракцией. Имея большинство в два-три места, он часто сталкивался с выбором: идти на поводу у наиболее радикальных однопартийцев, которые легко нарушали дисциплину, если не добивались своего, либо искать компромиссы с демократами. Из-за того, что консерваторы нередко блокировали рассмотрение законопроектов, принимать их приходилось по процедуре, в ходе которой документ должны одобрить две трети членов палаты, — и это вынуждало Джонсона идти на сотрудничество с демократами. Именно за счет этого палата представителей смогла принять полноценный бюджет, продлить программу слежки за иностранцами, а теперь и пакет военных расходов. Недовольные консерваторы же называют это «однопартийным режимом».

Похоже, на смену позиции Джонсона по вопросу помощи Украине повлияли два фактора. С одной стороны, администрация Байдена на протяжении последних месяцев пыталась переубедить спикера, в том числе через его проукраинских однопартийцев. Представители Пентагона и спецслужб, включая главу ЦРУ Уильяма Бернса, провели для Джонсона и других лидеров партийных фракций в конгрессе несколько закрытых брифингов, в ходе которых настаивали, что на фоне наступления России в Украине и атаки Ирана на Израиль отсутствие военной помощи может иметь катастрофические последствия для Соединенных Штатов. После этого Джонсон заявил, что, по его мнению, «Си Цзиньпин, Владимир Путин и Иран действительно являются осью зла».

Кроме того, Дональд Трамп, не стал публично критиковать законопроект, как это случилось с иммиграционной реформой, — даже несмотря на то, что половина республиканской фракции голосовала против выделения помощи. За несколько дней до голосования Джонсон приехал к Трампу в его флоридскую резиденцию Мар-а-Лаго — и бывший президент публично поддержал спикера, назвав его работу «очень хорошей».

Трамп действительно мог повлиять на голосование: именно с его подачи часть помощи для Украины прописали в форме льготного кредита. И все же бывший президент лишь пожаловался, что европейцы тратят на помощь Украине меньше, чем США (на самом деле до принятия последнего пакета страны Европы потратили больше как на финансовую, так и военную помощь). Более радикальную позицию занял сын неформального лидера республиканцев. Дональд Трамп — младший сказал, что пакет помощи помешает его отцу «заключить мир с Россией». Сам Трамп ранее обещал закончить войну за 24 часа, а в частном порядке говорил, что заставит Украину отдать России часть своих территорий.

Несмотря на поддержку Трампа, Джонсон теперь рискует потерять пост спикера. Еще до вынесения на голосование пакета помощи Украине конгрессвумен-республиканка Марджори Тейлор-Грин (сторонница теории заговора QAnon) заявила, что начнет процедуру вотума недоверия, если спикер согласится провести голосование. Она также пыталась затянуть принятие законопроекта, внеся в него целый ряд поправок. Среди них были абсурдные предложения: например, запрет на финансирование Украины, пока там не закроют все «биолаборатории», и призыв в армию всех конгрессменов, поддерживающих военную помощь.

Все эти поправки не прошли, но одна из них, о лишении Украины военной и финансовой помощи, набрала 71 голос республиканцев. В ответ демократы призвали дать Тейлор-Грин пост «спецпосланника Путина в палате представителей» и переименовать ее офис в «кабинет имени Невилла Чемберлена».

Кроме Тейлор-Грин вотум недоверия Джонсону поддержали еще два конгрессмена-республиканца. Ранее сам Джонсон отказался изменить правила, которые позволяют запустить голосование за вотум недоверия всего одним голосом. Однако трех голосов республиканцев может быть вполне достаточно для лишения его должности, если все демократы тоже согласятся голосовать против спикера — как это ранее случилось с Кевином Маккарти.

Но похоже, что в этот раз все будет иначе. Некоторые демократы публично говорят, что готовы помочь Джонсону за его поддержку помощи Украине. Для этого им даже не нужно голосовать за спикера — достаточно будет воздержаться, и по закону на каждых двух воздержавшихся демократов потребуется один дополнительный голос недовольных республиканцев.