Российские власти придумали план восстановления после эпидемии — экономить сейчас, тратить потом. Объясняем, почему это (скорее всего) не сработает
Мы говорим как есть не только про политику. Скачайте приложение.
25 мая правительство представит план восстановления экономики после эпидемии. Восстановление будет долгим, успех не гарантирован. Чтобы падение прекратилось, властям приходится рисковать — снимать ограничительные меры на экономическую активность до того, как эпидемия надежно подавлена. Больше всего от кризиса пострадают бюджеты регионов, которым мог бы помочь федеральный центр; но правительство обещает слишком мало, оно пока не готово расстаться со своими резервами. Поэтому регионы будут стремиться снять ограничения как можно раньше: по прогнозу правительства, окончательно карантин отменят в августе-сентябре, хотя рост экономики возобновится только в 2021 году. В результате проблему нехватки денег у регионов все равно придется решать, и потребуется либо резать расходы бюджетов, либо тратить федеральные резервы — а возможно, то и другое вместе.
Все материалы «Медузы» о коронавирусе открыты для распространения по лицензии Creative Commons CC BY. Вы можете их перепечатать! На фотографии лицензия не распространяется.
Почему Россия так рано снимает ограничения?
Если судить по показателям мобильности населения (по данным Apple), то Россия в мае входит в категорию государств с относительно слабыми ограничительными мерами. Большинство стран из этой категории уже прошли пик эпидемии; но, например, США, Канада, Великобритания, Украина и Россия в мае только вышли на пик, но уже начали ослаблять карантин (в ту же группу можно включить и некоторые африканские и азиатские страны); Швеция вообще обошлась без жестких ограничений.
Эксперты Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП; ранее им руководил нынешний первый вице-премьер Андрей Белоусов) назвали эту категорию стран «безрассудными». В случае с Россией, однако, «безрассудство» вынужденное.
В России не было такого строгого карантина, как в странах континентальной Европы, который позволил бы эффективно подавить эпидемию за несколько недель (среди стран, которые стали эпицентром эпидемии, слабее карантин был только в США). Риск снятия ограничений в таких условиях очевиден: поспешная отмена карантина грозит тяжелой второй волной эпидемии, которую будет трудно контролировать иначе, чем новыми карантинами. Но чтобы продлить ограничения еще на несколько недель и снять эти риски, нужно было организовать поддержку пострадавших отраслей экономики, населения и региональных бюджетов в объемах, которые федеральные власти обеспечить не смогли.
Для того чтобы увеличить объемы поддержки, властям нужно принципиально поменять бюджетную политику и снять ограничения на траты из резерва — Фонда национального благосостояния (ФНБ), уверены экономисты. Но правительство, очевидно, пока не готово потратить эти резервы — они нужны ему, чтобы после кризиса запустить нацпроекты.
Что прогнозирует правительство?
21 мая Минэкономразвития выпустило первый прогноз после начала эпидемии. Глава министерства Максим Решетников при этом сказал, что прогноз не окончательный: в конце лета в него будут внесены поправки «в зависимости от эпидемиологической ситуации». Пока же выход из кризиса власти видят так:
- Ограничения в большинстве регионов будут окончательно сняты в августе-сентябре. Останутся только «масочные режимы» и прочие меры социального дистанцирования, которые будут действовать до появления вакцины.
- За второй квартал экономика упадет на 9,5% (в годовом выражении), а в целом за год — на 5,5%. Реальные доходы населения упадут на 3,8%; больше всего пострадают доходы предпринимателей.
- Безработица в 2020 году составит 5,7% — это лишь небольшой рост по сравнению с минимумом 2019 года (4,6%).
- Цены на нефть еще три года не превысят отметку в 42,4 доллара за баррель — при ней федеральный бюджет может быть исполнен без дефицита. Это значит, что правительству придется еще долго тратить деньги из Фонда национального благосостояния (ФНБ) на замещение выпадающих нефтяных доходов (согласно бюджетному правилу).
- Курс доллара при этом почти не изменится вплоть до 2023 года — он будет колебаться на уровне 72–75 рублей за доллар. В связи с этим не следует ожидать всплеска инфляции: рост цен стабилизируется на уровне 4% в год — именно он является целью Центрального банка, который отвечает за инфляцию.
Если прогноз Минэкономразвития на этот год и мнение о темпах восстановления совпадают с прогнозами экономистов, то дальше начинаются разночтения. Чиновники считают, что восстановление не будет быстрым — рост начнется только в середине 2021 года. Но потом темпы роста сразу превысят докризисные: уже в 2021 году ВВП вырастет на 2,8%, в 2022-м — более чем на 3%. Экономисты и международные финансовые организации чудес не ожидают и считают, что экономика после эпидемии будет расти медленно (после короткого «отскока» в 2021 году, связанного с окончанием эпидемии).
На чем будет базироваться стремительный рост, в прогнозе не указано; есть только упоминание «быстрого роста инвестиций» начиная с 2021 года. Источники «Интерфакса» сообщают, что в плане восстановления экономики, который правительство представит 25 мая, написано, что после эпидемии заработают нацпроекты, в которые будет инвестировать правительство. Для этого властям нужно сохранить большую часть резервов в Фонде национального благосостояния. То есть эпидемия отложит, но не отменит амбициозные планы правительства, которые и должны обеспечить ускорение роста.
Что может помешать плану восстановления?
- Экономисты считают, что значительную часть резервов все же придется потратить уже сейчас: без этого большая часть регионов, чьи бюджеты пострадают из-за падения налоговых доходов, не сможет выполнять обязательства, в том числе перед гражданами. На расширение государственных инвестиций после кризиса денег может не хватить (если цены на нефть вновь не вырастут до уровня 2019 года).
Правительство считает, что потратило достаточно: вместо профицита консолидированного бюджета (то есть с учетом регионов и внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда) в 1,8% ВВП в 2019 году в 2020 году будет дефицит в 8,9% ВВП. А значит, смягчение фискальной политики (то есть перераспределение ресурсов от государства экономике) составит 10% ВВП.
Однако в реальности федеральный бюджет потратит на поддержку экономики и бюджетов регионов только 3% ВВП (деньги на это планируется получить за счет перевода части денег из ФНБ в бюджет в рамках сделки по покупке правительством акций Сбербанка, перераспределения статей расходов и увеличения заимствований; еще 1% ВВП правительство не смогло потратить в прошлые годы и может потратить теперь). Еще 1–2% ВВП придется потратить напрямую из ФНБ на компенсацию выпадающих нефтегазовых доходов (из-за падения цен на нефть).
Вопрос — кто будет оплачивать весь остальной дефицит бюджетной системы России: выпадающие налоговые доходы регионов, дефицит Пенсионного фонда и Фонда обязательного медицинского страхования? Всего — более 4% ВВП. Богатые регионы, возможно, смогут покрыть свой дефицит из собственных средств и заимствований. А остальным регионам (их большинство) и внебюджетным фондам придется выдать средства из федерального бюджета (в виде кредитов или прямых выплат — трансфертов). При этом правительству не нужно забывать, что при сохранении низких (меньше 42,4 доллара за баррель) цен на нефть в 2021 году нужно будет снова забрать деньги из ФНБ, чтобы компенсировать выпадающие нефтегазовые доходы.
Таким образом, правительству почти наверняка придется смягчить бюджетное правило и потратить значительную часть резервов из ФНБ, считают экономисты.
- Под вопросом остается сама возможность восстановления в обозримом будущем многих отраслей экономики — прежде всего, закрытого на карантин сектора услуг в крупных городах.
Нет проблем только у производителей лекарств — за счет спроса со стороны государства, свидетельствуют данные Центробанка о финансовых потоках предприятий. Все прочие отрасли так или иначе пострадали из-за прямых ограничений на работу и падения внешнего и внутреннего спроса.
Если предприятия, работающие на экспорт, могут расчитывать на рост спроса в ближайшем будущем (по мере снятия ограничений в Европе и Китае), то у большинства компаний, ориентированных на потребительский спрос, большие и долгосрочные проблемы. Согласно опросу руководителей компаний, которое в конце апреля провела консалтинговая компания Ernst & Young, нормально себя чувствуют производители товаров повседневного спроса и предприятия торговли продуктами. А вот многие предприятия (особенно малые и средние), работающие в общественном питании, секторах услуг и развлечений, считают, что не смогут пережить еще несколько недель (и тем более месяцев) ограничений. Для большинства из них меры поддержки со стороны правительства оказались недоступны, а те, что пригодились (например, гарантированные госкорпорацией ВЭБ.РФ кредиты на зарплаты сотрудникам), начали действовать поздно. Многие предприятия, говорят их руководители, удастся спасти, только если для них будут продлены налоговые льготы, кредитные программы и прочие меры помощи.
Чтобы не допустить массового закрытия предприятий, правительству приходится спешить с отменой ограничений. Но для многих отраслей — тех же ресторанов — ограничения будут сохранены (иначе это грозит новыми вспышками эпидемии). Рестораторы говорят, что даже в случае перезапуска с рекомендованными Роспотребнадзором мерами «дистанцирования» — ограничениями размера торгового зала и увеличения расстояния между посетителями — их бизнес не будет иметь смысла.
- Падение доходов населения и рост безработицы могут оказаться намного больше, чем считает правительство.
Согласно исследованиям запросов на сайтах с вакансиями, опросам руководства предприятий и граждан, работодатели отреагировали на кризис скрытыми увольнениями (отпусками без сохранения оплаты). О планах сокращения персонала говорили 61% руководителей. Уже в середине апреля о существенном ухудшении финансового положения сообщали 16% опрошенных граждан. Среди них — миллионы самозанятых, которым не положена никакая помощь государства (кроме возврата тем, кто официально зарегистрирован в таком статусе, уплаченных в 2019 году налогов). Всего в России зарегистрировано менее полумиллиона самозанятых из реально существующих 16–17 миллионов. Падение доходов — а значит, и снижение спроса — может снизить темпы роста восстановления всей экономики.
- И все прогнозы вообще не будут иметь значения, если в результате снятия ограничений в России не удастся сдержать вторую волну эпидемии.
Нужно помнить, что кризис случился не из-за ограничений, введенных правительством, а из-за самой эпидемии. Если вирус (вторую волну эпидемии) сдержать не удастся, падение может намного превысить то, что наблюдалось во время первой: по оценке консалтинговой компании McKinsey, неспособность сдержать эпидемию может привести к падению российской экономики на рекордные 10–11% за год.
Дмитрий Кузнец
(1) Указ «О национальных целях»
Подписан президентом Путиным 7 мая 2018 года после очередного переизбрания. Указ обязывает правительство обеспечить устойчивый рост и вывести Россию на пятое место в мире по объемам экономики, увеличить продолжительность жизни и улучшить жилищные условия людей, снизить бедность, внедрить цифровые технологии и создать новые экспортные отрасли. Для достижения целей правительство должно разработать и исполнить национальные проекты.
(2) Бюджетное правило
Прописано законом с 2017 года. Согласно ему, бюджет сверстан так, как если бы цена на нефть составляла 40 с небольшим долларов за баррель. Если цена будет выше, Центробанк должен закупить для Минфина на «лишние» нефтяные деньги валюту, а Минфин положит ее в свой резерв — Фонд национального благосостояния (ФНБ). ФНБ нельзя тратить, пока он не достигнет 7% ВВП. Когда цены на нефть высокие, ЦБ обеспечивает спрос на валюту и не дает слишком сильно укрепляться рублю. В случае падения цен на нефть у правительства будет резерв, который позволит заместить выпадающие доходы бюджета.
(3) Сделка по покупке Сбербанка
В начале 2020 года было решено, что правительство купит у Центробанка его долю (50% + одна акция) в Сбербанке. Покупка будет оплачена из средств резерва ФНБ (по бюджетному правилу, его можно тратить на покупку активов, а на текущие расходы бюджета — нельзя). Центробанк получит прибыль от сделки в 1,6 триллиона рублей, причем 75% ее (примерно 1,2 триллиона рублей) он должен передать в бюджет. Когда это произойдет (в 2020 и 2021 годах), правительство сможет потратить деньги на любые расходы, то есть «перекинет» деньги из неприкосновенного резерва в бюджет.