Первым вице-премьером стал автор «майского указа», по которому экономика России должна обогнать немецкую. Объясняем, почему Андрею Белоусову не удастся этого добиться
Мы говорим как есть не только про политику. Скачайте приложение.
Андрей Белоусов, назначенный первым вице-премьером правительства, был одним из авторов «майского указа» Владимира Путина от 2018 года, который велел правительству сделать Россию пятой экономикой в мире, проведя модернизацию всей страны. Предыдущее правительство за полтора года в этом не преуспело и было уволено. Теперь достижением этой цели будет заниматься сам Белоусов, который готовился к этому с 2000-х. «Медуза» разобралась, есть ли у него шансы на успех.
Кто такой Белоусов?
Андрей Белоусов — один из немногих российских чиновников, кто два десятилетия придерживается четкой экономической и идеологической доктрины, с которой он пришел во власть еще в начале 2000-х из научной среды. С его точки зрения, государство может управлять экономикой, руководствуясь принципами межотраслевых балансов, то есть перераспределяя ресурсы — капитал, труд, энергию — между отраслями. Теория межотраслевых балансов была положена в основу работы советского Госплана. Однако экономисты жаловались, что советское руководство на самом деле принимало решения не по науке, а исходя из политической конъюнктуры.
Перераспределение может быть прямым, как в государственной экономике типа советской (где за балансы отвечал Госплан, в НИИ которого трудился отец нового первого вице-премьера Рэм Белоусов), или косвенным (создание правил для рынка, национальных программ и госпредприятий — лидеров отраслей). Эти идеи для современной российской действительности уже два десятилетия разрабатывает созданный Белоусовым Центр макроэкономического анализа и прогнозирования (ЦМАКП). Сначала Белоусов и его центр консультировали правительство, а в 2006 году он сам перешел на госслужбу.
Став чиновником, Белоусов пытался развивать свои идеи на практике. Во время бурного экономического роста в 2000-е он был замминистра экономического развития Германа Грефа, где, в том числе, предупреждал о том, что структура российской экономики ведет ее к кризису и стагнации. При премьере Владимире Путине с 2008 года он занимал должность директора департамента экономики и финансов в аппарате правительства и помогал шефу «вручную» бороться с кризисом, начавшимся во второй половине 2008 года.
В результате экономика России потеряла за 2009 год почти 8%, но начала быстро восстанавливаться после кризиса. Потери оказались меньше изначальных ожиданий, признавал в своем докладе Всемирный банк, отчасти благодаря антикризисным мерам правительства. Экономисты самых разных направлений тогда писали, что при сохранении старой политики новый рост не будет долгим. Так, тот же ЦМАКП Белоусова в конце 2009 года написал долгосрочный прогноз, в котором пугал стагнацией в случае, если государство не проведет «индустриальную модернизацию».
Когда правительство в 2012 году возглавил Дмитрий Медведев, Белоусов (как говорят, по предложению президента Путина) стал министром экономического развития. Однако его идеи о модернизации утонули в правительственной текучке. Мало того, в правительстве было несколько чиновников с большим аппаратным весом, которые также отвечали за развитие экономики. Темпы роста экономики уже в 2013 году резко упали, кроме того, появились первые симптомы грядущего падения цен на нефть. Правительство занялось подготовкой к новому кризису — созданием дополнительных резервов, планами секвестра бюджета и т. д. В этот момент Белоусов покинул правительство, дав напоследок рекомендацию коллегам не снижать госинвестиции и искать для них новые источники.
Тогда же Белоусов перешел в администрацию президента на должность экономического помощника Путина. На новом посту он продолжил развивать свои идеи — в 2018 году, когда Путин был переизбран президентом, Белоусов стал одним из авторов его программного «майского указа», в котором правительству было велено начать модернизацию страны согласно «национальным целям». Ему же приписывают идеи повышения налогов (в частности, увеличения базовой ставки НДС с 18% до 20% с начала 2019 года) — как средства концентрации ресурсов для реализации национальных проектов.
В 2018 году он, неожиданно для себя, оказался участником острой публичной дискуссии о перераспределении ресурсов. Белоусов написал письмо российским олигархам, владеющим металлургическими и химическими заводами, в котором предложил им «делиться сверхприбылями» от высоких мировых цен на сырье и девальвации рубля, ведь часть их прибылей можно было бы отправить на госинвестиции. Бизнесмены немедленно предали письмо огласке и пожаловались в правительство. В итоге первый вице-премьер Антон Силуанов вмешался в дискуссию и велел Минфину заключить с олигархами соглашения о добровольных инвестициях. Проект законопроекта о соглашениях дорабатывался год и только в декабре 2019 года был принят Госдумой в первом чтении.
На новой высокой должности (формально он теперь — главный по экономике в правительстве) Белоусов снова получит возможность применить свои идеи на практике. Ему также придется разобраться с наследием предыдущего правительства.
И что в этом наследии? Что-то нужно срочно менять?
Главная заслуга правительства Медведева — «стабилизация». Чиновники после кризиса 2014-2016 годов создали систему, которая позволит государству пережить новое падение цен на нефть в будущем и, одновременно, снижает зависимость экономики от этих цен — высоких или низких — в настоящем. Система выглядит примерно так:
- Правительство проводило жесткую бюджетную политику (то есть забирало деньги из экономики и тратило меньше, чем могло бы): по бюджетному правилу оно не тратило сверхдоходы от экспорта нефти, а закупало на них валюту и складывало ее в Фонд национального благосостояния. Система резко снизила зависимость курса рубля от цен на нефть.
- Центробанк после кризиса проводил еще более жесткую денежно-кредитную политику, ограничивая рост денежной массы. Он несколько лет удерживал высокой ключевую ставку, что привело к снижению инфляции, но предприятия фактически лишились возможности брать кредиты и инвестировать. ЦБ начал снижать ставку в 2018 году, но пока она остается высокой, что усложняет выдачу кредитов бизнесу.
- Ради стабильности под контроль государства была переведена почти вся банковская сфера и значительная часть прочей экономики.
В остальном наследие правительства Медведева выглядит плохо.
За стабильность заплатило прежде всего население: оно сначала пострадало от девальвации рубля и антисанкций, которые вызвали подорожание импортных товаров (а следом за ними — и российских), затем — от снижения бюджетных расходов на социалку и, наконец, от стагнации экономики. ВВП после 2016 года лишь немного вырос, прибыль предприятий (в основном добывающих сырье) выросла значительно, но реальные располагаемые доходы населения упали. Часть денег у населения напрямую забрало государство: был повышен пенсионный возраст, с 2019 года вырос НДС.
Кроме этого, от «стабильности» пострадал частный бизнес, не связанный с чиновниками и экспортом сырья: рост роли государства в экономике окончательно подорвал конкуренцию. К тому же «стабилизация», изымающая из экономики деньги, ограничивает инвестиционную активность. Доля инвестиций в ВВП после кризиса почти не растет, а вместе с ней стагнирует и экономика. Поэтому экономический блок правительства Медведева давно ругали за то, что «перебарщивает» с бюджетной строгостью — о необходимости смягчить бюджетное правило говорили и экономисты, и чиновники — от председателя Счетной палаты Алексея Кудрина до главы Центробанка Эльвиры Набиуллиной. Трогать стабилизацию нельзя, возражало правительство.
Наконец, правительство не справилось с главной задачей — ускорением роста экономики, которое должно улучшить благосостояние населения. «Майский указ» Путина от 2018 года требует от правительства обеспечить рост ВВП выше среднемирового (по крайней мере в 3,5–4% в год); к 2024 году Россия по размеру экономики (с учетом паритета покупаемой способности валют) должна обогнать Германию и выйти на пятое место в мире. Однако долгосрочный прогноз правительства от того же 2018 года ничего подобного не обещает: в лучшем случае, к 2024 году экономика должна стабильно расти на 3% в год. Но и этот результат кажется сложно достижимым. 3% — это вдвое выше, чем потенциал роста, которым располагает экономика сейчас.
И что со всем этим можно сделать?
Повышение потенциала роста хотя бы до 3% возможно, но при соблюдении сразу трех условий, объяснял главный экономист Всемирного банка по России Апурва Санги:
- Нужно повысить долю инвестиций в ВВП. Тут проблема не в том, что в стране нет денег: доля валовых сбережений в ВВП в России — почти 30%, а доля инвестиций уже семь лет (с 2012 года) колеблется около отметки в 20%. Разница все это время выводится из страны.
- Нужно увеличить численность рабочей силы (она снижается с середины 2000-х). Повышение пенсионного возраста оставит на рынке труда несколько миллионов человек, но это лишь замедлит сокращение. Принципиально проблему может решить только привлечение мигрантов.
- Нужно обеспечить рост совокупной факторной производительности, а прежде всего — рост производительности труда (это особенно актуально в условиях снижения численности трудоспособного населения) и эффективности инвестиций.
Решение этих проблем было предложено «майским указом», одним из авторов которого был Белоусов. Указ требует от правительства увеличить долю инвестиций в ВВП до 25%, обеспечить рост производительности труда в несырьевых отраслях на 5% в год. Это планируется сделать с помощью нацпроектов, которые предполагают концентрацию ресурсов в руках государства и госкомпаний и государственные инвестиции в размере 25 триллионов рублей за пять ближайших лет. В том числе для этого было решено изъять деньги у населения с помощью повышения НДС и пенсионного возраста. Вместе с государством, по плану «майского указа», будет инвестировать и частный бизнес (если снизить на него административное давление).
Значит, теперь отменят “стабилизацию”?
Белоусов мало распространялся о том, какими мерами можно «разогнать рост», пока не заработали госинвестциии в рамках нацпроектов, хотя и признавал, что меры «прорабатываются». Известно, что в конце 2019 года он предлагал снизить ключевую ставку ЦБ «хотя бы до 5%» (сейчас — 6,25%), чтобы создать условия и для частных инвестиций за счет заимствований. Кроме того, он выступал за традиционное для чиновников «снижение административных барьеров» и «повышение доступности технологий» для бизнеса. Он, в отличие от Кудрина и Набиуллиной, не выступал публично за изменение системы «стабилизации».
Однако возможные подробности его планов содержатся в прогнозах близкого к нему ЦМАКП. В 2019 году центр писал (автор — Дмитрий Белоусов, младший брат Андрея), что «баланс между обеспечением стабилизации и стимулированием роста чрезмерно смещен в сторону „стабилизации“; между экономической безопасностью и качественными изменениями — в сторону безопасности». Однако, пишут эксперты, баланс начал меняться в сторону развития.
Ускорению роста мешают:
- «Утяжеленность» структуры экономики — быстро растут только ТЭК, химические производства, пищевая отрасль и производство металлоизделий.
- Узкая база роста — в последние годы он основан только на расширениие потребительского спроса (за счет кредитования населения). Вклад инвестиций (валового накопления основного капитала — околонулевой).
Соответственно, нужно обеспечить рост инвестиций и распространить его на большое число отраслей. Это, считают авторы, можно сделать с помощью цифровизации экономики; речь идет не просто о внедрении технологий, а о создании новой платформы для всей экономики.
Однако такая перестройка может привести к социальным проблемам, считает ЦМАКП. Сама по себе цифровизация мало что дает для роста производства, но она увеличивает производительность труда, а, значит, эффективность всей экономики. «Побочный эффект» — увольнение 12,5 миллионов людей, чей труд заменят информационные системы. Соответственно, государство должно заранее позаботиться о том, чтобы найти увольняемым применение: создать программы переобучения, поддерживать малый бизнес и т. д.
Другие риски связаны со способностью государства инвестировать, создавать новые проекты и управлять рисками, пишет ЦМАКП. Предыдущее правительство с этим явно не справлялось (что, возможно, стало одной из причин его смены). Бюджет в последние два года не смог вложить более триллиона уже выделенных рублей: чиновники говорили, что пока не научились инвестировать эффективно, а потому эти траты могут угрожать стабильности. Частные и государственные компании тоже не спешат вкладывать деньги, а копят их на депозитах в банках и выводят из страны.
Наконец, многое будет зависеть от того, захочет ли участвовать в модернизации частный бизнес — «поверит ли он в рост».
У Белоусова есть шансы на успех?
Вряд ли его идеи сработают.
Белоусову может не хватить аппаратного веса. Автор системы стабилизации, бывший первый вице-премьер Антон Силуанов, сохранил за собой ключевой пост министра финансов; он наверняка попытается сохранить бюджетное правило. Путин назвал такое правительство «очень сбалансированным». Главой Центробанка (а он является независимым органом) остается Эльвира Набиуллина; главной задачей ЦБ является не поддержка роста, а стабильная и низкая инфляция, поэтому резкое снижение ключевой ставки маловероятно.
Против любых мер, которые могут поколебать стабильность, могут выступить не только чиновники-тяжеловесы, но и солидарно вся близкая к государству политическая и экономическая элита. Как предсказывали еще в 2010 году ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев (уехал из России в 2013 году, опасаясь преследования властями) и профессор Йеля Олег Цывинский в статье под названием «Кризис может сделать из России Советский Союз 1970–1980-х годов», страна неизбежно погрузится в стагнацию длиной в десятилетие. Причина — власть всегда предпочтет сценарии, которые обещают чиновникам и близкому к ним бизнесу стабильность получения ренты от продажи нефти и газа и бюджетных расходов. Любые реформы, угрожающие этой стабильности, маловероятны. Для «стабилизации» (в том числе на случай очередного кризиса) как раз нужно то, что создало правительство Медведева: увеличение доли госбанков, спасение предприятий от банкротства за госсчет и их огосударствление, создание резервов, позволяющих власти пережить период низких цен на нефть. Теперь государство контролирует значительную часть экономики, подавляет конкуренцию с помощью ручных судов и «наездов» со стороны правоохранительных органов. Увеличение частных инвестиций в таких условиях вряд ли возможно.
Сомнительно, что госинвестиции окажутся эффективными. То есть деньги будут потрачены, на них будут наняты люди, но в лучшем случае это не приведет к повышению их производительности (Всемирный банк, например, считает сокращение участия государства в экономике необходимым условием повышения производительности). В худшем же случае средства будут просто разворованы. При этом, неэффективность инвестиций частной компании может привести лишь к тому, что она обанкротится. Перекачка же ресурсов государством угрожает катастрофой всей экономике.
Экономисты считают, что нацпроекты, если за них взяться слишком рьяно, могут стать аналогом перестроечной программы «ускорения», которая должна была вывести СССР из стагнации в 1980-х. Правительство Союза пыталось сдвинуть межотраслевой баланс и перекачать ресурсы в машиностроение. СССР потратил на «ускорение» огромные ресурсы, но инвестиции оказались неэффективными. Одновременно случился длительный период низких цен на нефть, СССР, чтобы сохранить стабильность, потратил все резервы и залез в долги; все это вместе привело к краху страны.
Возможно, модернизации с помощью нацпроектов и на сей раз помешает падение цен на нефть. Глобальная экономика в ближайший год вновь может попасть в глубокий кризис, что неминуемо приведет к снижению спроса на топливо.
Дмитрий Кузнец
(1) Бюджетное правило
Прописано законом с 2017 года. Согласно ему, бюджет сверстан так, как если бы цена на нефть составляла 40 с небольшим долларов за баррель. Если цена будет выше, Центробанк должен закупить для Минфина на «лишние» нефтяные деньги валюту, а Минфин положит ее в свой резерв — Фонд национального благосостояния (ФНБ). ФНБ нельзя тратить, пока он не достигнет 7% ВВП. Когда цены на нефть высокие, ЦБ обеспечивает спрос на валюту и не дает слишком сильно укрепляться рублю. В случае падения цен на нефть у правительства будет резерв, который позволит заместить выпадающие доходы бюджета.
(2) Ключевая ставка ЦБ
Процентная ставка, от которой зависит, по какой стоимости могут взять деньги у Центробанка коммерческие банки. Они берут средства под залог ценных бумаг по стоимости «ключевая ставка плюс 1%». Потом банки из этих денег выдают кредиты бизнесу и населению. Таким образом, ключевая ставка определяет стоимость денег и долговых инструментов для всей экономики. Чем выше ставка, тем дороже обходится привлечение денег и тем выгоднее вкладывать в местные бумаги.
(3) Валовые сбережения
Показатель использования произведенного ВВП. Рассчитывается как разница между ВВП и совокупным потреблением в стране. Являются главным источником накопления основного капитала, то есть инвестиций.
(4) Совокупная факторная производительность
Total Factor Productivity (TFP) — отношение совокупного выпуска экономики к совокупным затратам. Отражает эффективность всех факторов производства: труда, капитала, энергии, информации и т. д. Долгосрочные изменения TFP позволяют оценить вклад новых технологий и человеческого капитала в рост производства. Считается, что изменение факторной производительности объясняет больше половины современного роста мировой экономики.
(5) Программа «Ускорение»
«Ускорение» — лозунг экономической части реформ (перестройка — гласность — ускорение) генсека КПСС Михаила Горбачева, объявленных в 1986 году. Предполагала выход из экономического застоя с помощью резкого повышения (в пять раз по отношению к предыдущему десятилетию) инвестиций в машиностроение, в том числе в закупки иностранного оборудования. Целью было сокращение отставания в уровне промышленности от Запада. Программа провалилась, а расширение импорта привело к исчерпанию валютных резервов страны.
(6) Указ «О национальных целях»
Подписан президентом Путиным 7 мая 2018 года после очередного переизбрания. Указ обязывает правительство обеспечить устойчивый рост и вывести Россию на пятое место в мире по объемам экономики, увеличить продолжительность жизни и улучшить жилищные условия людей, снизить бедность, внедрить цифровые технологии и создать новые экспортные отрасли. Для достижения целей правительство должно разработать и исполнить национальные проекты.