Хотите понять, как устроена американская политика при Байдене? Почитайте абсолютно исчерпывающий путеводитель «Медузы» по Верховному суду США Консерваторы сильны как никогда

У Верховного суда США стартовала очередная девятимесячная сессия, и судьи рассмотрят целый ряд резонансных дел, в том числе связанных с правом на ношение огнестрельного оружия и проведение абортов. И суд уже отказался блокировать закон, который запрещает в Техасе все аборты после шести недели беременности без исключений даже для подростков, жертв изнасилования или инцеста. Верховный суд сослался на процедурные формальности, но критики усмотрели в этом сигнал консервативного поворота. По итогам президентства Дональда Трампа в Верховном суде установилось прочное консервативное большинство: шесть из девяти нынешних судей были назначены президентами-республиканцами. Их оппоненты считают, что Верховный суд становится дополнительным инструментом продвижения консервативной повестки. Редактор телеграм-канала об американской политике One Big Union Ян Веселов специально для «Медузы» написал абсолютно исчерпывающий путеводитель по устройству американского Верховного суда и политической подоплеке его решений.

Почему Верховный суд в США так важен?

В России и большинстве европейских стран действует континентальная система права и решения конституционных судов и их аналогов редко привлекают к себе большое внимание. Но в США — прецедентная система права, поэтому от мнения Верховного суда порой зависят жизни миллионов людей: от однополых браков и расовой сегрегации в школе до права на защиту адвокатом и запрета на использование незаконно добытых доказательств в суде. Вокруг этих решений часто разворачиваются нешуточные политические баталии, а сами девять членов суда имеют почти звездный статус. 

Как формируется суд?

Верховный суд США состоит из девяти пожизненно назначаемых членов. В случае смерти, отставки или ухода судьи на пенсию президент США номинирует на его место кандидата, которого должны одобрить более половины членов сената. Бессрочная служба традиционно оправдывается тем, что судья, над которым не висит необходимость переизбрания, может выносить более беспристрастные решения.

Но в последние годы большинство судей Верховного суда, несмотря на декларируемый нейтралитет, все более явно симпатизируют республиканцам-консерваторам. А в нынешнем составе либералы вообще в двукратном меньшинстве: трое против шестерых. Поэтому демократы все чаще поднимают вопрос о реформе главного суда США с предложениями разной степени радикальности: от простого изменения количества судей, которое не менялось уже больше 150 лет, до назначения их по лотерее.

Как суд стал таким консервативным?

Отчасти это случайное стечение обстоятельств, отчасти — результат политических игр. Судьи могут внезапно умереть, а другие специально уходят на пенсию, когда у власти дружественный им президент, который номинирует более молодого судью близких взглядов. В итоге Барак Обама за два своих срока лет назначил на место ушедших на пенсию только двух либеральных судей, а Трамп — трех консерваторов, в том числе одного на место либерала-предшественника. Всего за последние 50 лет президенты-республиканцы правили 30 лет, а назначили при этом 14 из 18 судей Верховного суда.

В 2016 году, когда умер консервативный судья Антонин Скалиа, находившиеся в большинстве в сенате республиканцы не только отказались утвердить на его место выбранного Обамой Мэррика Гарленда, но даже не стали проводить слушания для его утверждения. При этом они ссылались на так называемое правило Байдена, которое на самом деле никогда не было сложившимся прецедентом для работы сената. Сразу после победы Трампа на место Скалиа назначили консерватора Нила Горсача, причем, чтобы сделать это, республиканцы отменили филибастер для судей Верховного суда.

Зато, когда в последний год президентства Трампа умерла популярная либеральная судья Рут Бейдер Гинзбург, республиканцы забыли про то самое правило, которое защищали за четыре года до этого, и в рекордно короткие сроки назначили на ее место ревностную католичку Эми Кони Барретт. Сейчас лидер республиканцев в сенате Митч Макконнелл опять говорит, что не даст Байдену утвердить кандидатуру судьи, если место станет вакантно в 2024 году.

Ну а между утверждением Горсача и Барретт был еще Бретт Кавано, номинация которого также была омрачена скандальными обвинениями в сексуальных домогательствах.

В итоге трое из действующих судей Верховного суда были назначены президентом, не получившим большинства голосов избирателей, а пять из девяти судей были утверждены голосами сенаторов, которые количественно представляют меньше половины населения США.

За последний месяц сразу четверо членов Верховного суда (либерал Стивен Брайер, а также консерваторы Кларенс Томас, Сэмюэль Алито и Эми Кони Барретт) выступили с речами о том, что Верховный суд остается институтом, стоящим над партийными интересами. Но судья Барретт заявила об этом на встрече с лидером республиканского меньшинства в сенате Митчем Макконнеллом, а Алито и Томас — на лекциях в консервативном католическом Университете Нотр-Дам. 

Из-за этого Верховный суд стал менее профессиональным?

Это сложный вопрос. В какой-то мере даже наоборот: профессионализм судей вырос. Раньше пост в Верховном суде был одной из форм политического патронажа: место нередко давали в качестве благодарности за политическую лояльность или ради нейтрализации потенциального конкурента, поэтому в суд попадали бывшие министры, губернаторы и сенаторы.

Но сейчас такие назначения практически невозможны. Все дело в партийной поляризации между республиканцами и демократами, которая растет не меньше двадцати последних лет. Между партиями все больше расхождений по различным вопросам; более того, они отказываются видеть друг в друге легитимных оппонентов. Поэтому никого, кроме стопроцентных профессионалов, другая партия в суд просто не допустит — или это будет сопряжено с общенациональным скандалом.

В итоге восемь из девяти действующих судей Верховного суда — выпускники юридических факультетов элитных Йельского и Гарвардского университетов. Кроме того, восемь судей ранее работали в апелляционных судах. И хотя у всех судей есть определенные политические взгляды (или юридическая философия, которая во многом предопределяет некоторые решения), профессиональная репутация позволяет скрывать их и поддерживать хотя бы видимость того, что суд стоит над партийными интересами. Но если до 2000-х годов кандидаты на пост судей очень редко получали меньше 2/3 голосов сенаторов, то последние трое членов Верховного суда добились поддержки лишь незначительного большинства.

Несмотря на рост формального профессионализма судей, в сентябре 2021 года рейтинг одобрения суда упал до 40% — минимальной отметки за последние 20 лет. Это может объясняться тем, что назначение судей стало предметом политических интриг. Но, конечно, играют роль уже принятые непопулярные решения и опасения относительно будущих вердиктов,

На протяжении многих лет консервативные судьи активно критиковали либералов за «судебный активизм», то есть попытку подменить законодателей своими решениями. Но новое поколение судей, назначенных республиканцами, несмотря на свой профессионализм, стремится устроить не менее активистский передел правовой сферы.

Какие решения должен принять Верховный суд на ближайшей сессии?

Опасения о возможности консервативного поворота в Верховном суде вновь обострились с началом новой сессии суда в октябре 2021 года. Впервые за 19 месяцев все судьи (кроме судьи Бретта Кавано, у которого диагностировали коронавирус) собрались в одном помещении вместо видеоконференции, чтобы заслушать первое в сессии дело. В нем штат Миссисипи обвиняет соседний Теннесси в краже грунтовых вод. И хотя потенциально вердикт может повлиять на споры между штатами из-за воды на ближайшие десятилетия, все внимание сейчас приковано к другим делам, которые еще предстоит рассмотреть суду.

Запретят ли аборты?

1 декабря суд выслушает аргументы сторон в деле Dobbs v. Jackson Womenʼs Health Organization, касающемся закона штата Миссисипи, который запрещает аборты после 13–15 недель беременности. Нижестоящие суды уже признали этот закон неконституционным. Сейчас суды в делах об абортах выносят решения на основе двух прецедентов Верховного суда: Roe v. Wade 1973 года и его модификации Planned Parenthood v. Casey 1992 года. Республиканские власти Миссисипи требуют от суда полностью пересмотреть дело Roe v. Wade.

При этом в штате и так уже действуют довольно серьезные ограничения, из-за чего на три миллиона жителей работает только одна клиника для проведения абортов (аналогичная ситуация еще в пяти штатах). Похожие законопроекты были приняты в Аризоне, Северной Каролине и в нескольких других регионах. С начала 2021 года в законодательные собрания различных штатов было внесено более пяти сотен законопроектов об ограничениях абортов (в том числе 146 — об их запретах). При этом 106 из них (из них 12 — о полном запрете абортов) уже были приняты.

Эта беспрецедентная атака на репродуктивные права американок — часть единой стратегии консервативных республиканцев: ждать, пока закон заблокируют суды штатов, а потом оспаривать решение в вышестоящих инстанциях в надежде, что консервативный Верховный суд согласится рассмотреть его.

Сложно сказать, насколько масштабными будут ограничения, если Верховный суд все же встанет на сторону противников абортов. Некоторые наблюдатели увидели дурное предзнаменование в отказе суда заблокировать вступающий в силу закон Техаса, запрещающий аборты после шести недель беременности. Недавний опрос показал, что даже республиканцы в большинстве своем выступают против введенных ограничений. По данным правозащитных организаций, после шестой недели беременности делается 85–90% абортов.

В реальности решение Верховного суда было скорее процедурным. Обычно, чтобы остановить действие закона, его начинают оспаривать в судебном порядке еще до вступления в силу. В таком случае в суд подают на тех, кто непосредственно отвечает за его исполнение. Но республиканское большинство в законодательном собрании Техаса пошло на хитрость. Формально власти штата не будут отвечать за исполнение запрета — просто частным лицам предлагается подавать в суд на всех, кто содействовал аборту (от врача до таксиста, везущего женщину к клинике), ради получения денежного вознаграждения в размере 10 тысяч долларов. В итоге, чтобы оспорить закон в такой формулировке, нужно было бы подать в суд на неопределенный круг лиц. Иск же был подан против генпрокурора штата и техасских судов, а Верховный суд счел, что они не имеют отношения к исполнению закона.

Окончательное решение по делу об абортах суд примет в конце июня 2022 года, и, вне зависимости от исхода, оно с большой вероятностью станет важной темой промежуточных выборов в конгресс в ноябре того же года. 

Ослабят ли ограничения на ношение оружия?

3 ноября состоятся слушания по другому важному делу New York State Rifle & Pistol Association Inc. v. Corlett, в котором оружейные активисты при поддержке Национальной стрелковой ассоциации оспаривают закон штата Нью-Йорк, действующий с 1913 года и требующий наличия «надлежащей причины» для получения лицензии на ношение огнестрельного оружия в общественных местах. 

Вторая поправка к Конституции США гласит: «Поскольку хорошо организованное ополчение необходимо для безопасности свободного государства, право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться». Традиционно Верховный суд считал, что первая часть здесь доминирует над второй, то есть право владеть оружием менее важно, чем организация ополчения. Но в 2008 году в деле District of Columbia v. Heller суд пересмотрел этот подход, решив, что текст поправки защищает право граждан на владение огнестрельным оружием без оглядки на необходимость формирования «ополчения». Но тогда же суд признал оправданным различные ограничения вроде запретов на скрытое ношение оружия, на продажу определенных видов оружия и различным группам людей.

В 2010 году в деле McDonald v. Chicago Верховный суд запретил ограничивать право на оружие не только президенту и конгрессу, но и властям штатов, после чего судьи больше не высказывались на эту тему. Поэтому нижестоящим американским судам пришлось выработать собственный стандарт оценки оружейных законов, по которому ограничения, связанные с использованием оружия для защиты дома и жизни, оцениваются более строго, а прочие — менее строго. Именно на основе этого стандарта один из апелляционных судов признал конституционным нью-йоркский закон, который теперь будет рассматривать Верховный суд.

Трое действующих судей поддержали вердикт в деле District of Columbia v. Heller, а Бретт Кавано и Эми Кони Барретт высказывались против ограничительных оружейных законов, когда занимали посты федеральных судей. Но при этом консервативным сторонникам ориджинализма будет тяжело спорить с более чем вековым нью-йоркским законом — особенно учитывая, что многие ограничения на ношение огнестрела вне дома в США уходят корнями в XIX век.

Будут ли расширены права религиозных американцев?

В деле Carson v. Makin Верховному суду предстоит решить, нарушает ли Конституцию закон штата Мэн, запрещающий выделять средства из бюджета штата на общеобразовательные школы с религиозным уклоном. В деле Shurtleff v. Boston — обсудить запрет властей Бостона вывешивать на муниципальной территории флаг с изображением христианского креста. В деле Ramirez v. Collier — оценить решение техасской тюремной администрации, не позволившей священнику возложить руки к телу приговоренного к смертной казни после его смерти. Учитывая довольно сильный крен суда в сторону защиты религиозных прав, победа истцов выглядит вероятной.

Будет ли Джохар Царнаев вновь приговорен к смерти?

Верховный суд также рассмотрит два дела о действиях американских спецслужб: FBI v. Fazaga о слежке ФБР за мусульманами и U.S. v. Zubaydah о жертвах пыток в Гуантанамо. Оба дела касаются возможности государства уклониться от судебного преследования.

А 13 октября суд заслушал аргументы сторон в деле United States v. Tsarnaev, в рамках которого администрация Байдена (несмотря на его предвыборное обещание) просит вернуть смертный приговор организатору взрывов на Бостонском марафоне в 2013 году Джохару Царнаеву, который ранее был отменен апелляционным судом. Судя по вопросам, которые задавали судьи, весьма вероятно, что Царнаев будет вновь приговорен к казни, хотя при нынешней администрации она не будет осуществлена.

Суд еще долго будет консервативным?

Республиканцев нынешнее положение в Верховном суде в целом устраивает. А вот демократы активно призывают к реформам.

Выполняя предвыборное обещание, Байден объявил о создании комиссии по разработке реформы Верховного суда. Поскольку президент напрямую не может влиять на суд, итоги работы комиссии (в которую включили либеральных и консервативных ученых, бывших судей и юристов) будут носить лишь рекомендательный характер. Более того, недавно пресс-секретарь Белого дома Джен Псаки сказала, что комиссия вообще не будет ничего рекомендовать, ограничившись лишь обзором существующих предложений о реформе.

15 октября комиссия опубликовала материалы своих заседаний. Они позволяют увидеть, какое примерно направление реформ Верховного суда видит Белый дом Джо Байдена (окончательный обзор будет сделан к середине ноября).

Изменение численности судей

В Конституции не указано, сколько судей должно быть в Верховном суде, и этот вопрос отдан на усмотрение конгресса, поэтому на протяжении истории США количество судей менялось. Это было связано как с политической борьбой между партиями, так и с объективной потребностью. Окончательно размер суда из девяти человек устоялся после закона 1869 года.

Изменение количества судей — один из самых простых вариантов реформы, так как он требует только согласия конгресса и президента. В таком случае президент-демократ мог бы назначить в суд более либеральных судей. Эту идею критикуют, однако, за то, что в условиях сильной партийной поляризации она станет удобным орудием политической борьбы: в зависимости от расклада сил партии будут то увеличивать, то уменьшать размер суда ради собственной выгоды.

Ограничение юрисдикции

Поскольку Конституция дает конгрессу полномочия создавать федеральные суды ниже уровня Верховного и ограничивать апелляции, при желании есть возможность запретить Верховному суду рассматривать определенные виды дел, за исключением перечисленных в Конституции (в первую очередь связанных с исками штатов к федеральному центру, штатов к друг к другу, жителей одних штатов к властям других, а также иностранцев).

Здесь также достаточно одобрения конгресса и президента. Но есть аналогичная большая угроза «политического футбола», когда партии будут запрещать суду рассматривать важные для них дела: например, об абортах, оружии или здравоохранении.

Введение предельного возраста службы или количества сроков для судей

Несмотря на то, что судьи Верховного суда США умирают на посту довольно редко, свои должности они занимают долго: средний возраст смерти / ухода с должности сейчас около 80 лет (а средний срок службы составляет около 17 лет до смерти или выхода на пенсию).

Несмотря на то что считается очень большим моветоном раскрывать «внутреннюю кухню» Верховного суда, время от времени звучат намеки, что с возрастом судьи теряют остроту ума и все больше влияния обретают секретари-клерки, которых судьи регулярно отбирают из числа лучших студентов-юристов.

Некоторые предлагают решить эти проблемы введением предельного возраста службы судей, но критики говорят, что последствием может стать назначение менее опытных судей.

Другое решение — введение четких ограниченных сроков службы в Верховном суде. Чаще всего называют цифру 18 лет — это поможет сохранить независимость судей (они не будут зависеть от прихотей конкретной администрации, но при этом все же будут сменяться) и, что не менее важно, даст возможность каждому президенту назначать двух судей за один свой четырехлетний срок.

Поскольку в Конституции написано, что судьи освобождают свой пост в случае смерти, отставки, выхода на пенсию или импичмента, введение новой системы потребует изменения Конституции, то есть одобрения конгресса и 2/3 штатов. В качестве альтернативы есть предложение сделать это «мягкой конституционной нормой», как это было с президентскими сроками до принятия 22-й поправки. Например, перед утверждением сенатом будущие судьи могут просто обещать, что уйдут с поста через 18 лет.

Предложение критикуют за то, что суд останется под влиянием политических распрей, а назначение судей окажется еще и темой президентских избирательных кампаний.

Требование «супербольшинства» для принятия решений

Нередко при рассмотрении дел голоса судей разделяются пять против четырех, особенно в самых важных и идеологически напряженных из них. В этой ситуации политически нейтральный судья приобретает большое влияние, а его уход сильно меняет баланс сил в суде.

Скорректировать это предлагают с помощью требования «супербольшинства»: не менее шести или семи голосов из девяти для принятия решения. Есть разные идеи о том, всегда ли должно действовать такое правило или, например, только в случае исков о федеральных законах — и что должно происходить в случае, если нет «супербольшинства» (остается в силе решение нижестоящего суда или решение принимается, но не несет силы обязательного прецедента). Подобное требование можно внести поправкой к Конституции, либо его может по своему желанию принять сам суд.

«Консоциальная» модель суда

Этот проект предлагает, что каждая партия (вне зависимости от того, кто президент и у кого большинство в сенате) сможет назначить по пять постоянных судей, которым будет необходимо каждый год единогласно утверждать список из пяти членов нижестоящих судов, принимающих участие в заседаниях вместе с ними.

С одной стороны, такой подход закрепляет ситуацию разделения Америки на «красную» (республиканскую) и «синюю» (демократическую), с другой — предполагает, что постоянные судьи будут чаще идти на компромисс друг с другом, а приглашать они будут умеренных коллег. Это похоже на модель «консоциальной» демократии, которая, по мнению политических теоретиков, позволяет сохранить гражданский мир в обществах, разделенных на несколько этнорелигиозных общин. Сложно сказать, насколько реалистичен такой вариант, так как он затрагивает целый ряд сложных конституционных вопросов.

Судебная лотерея

Согласно этому предложению, все судьи федеральных апелляционных судов (около 180 человек, их также номинирует президент) автоматически становятся судьями Верховного суда. Из них будут случайно выбираться девять человек, которые будут отбирать дела из своих округов и рассматривать их вместе в течение двух недель.

Во избежание идеологического дисбаланса предлагается, чтобы среди девяти судей было не более пяти назначенных президентами от одной партии, а решения выносились «супербольшинством».

Такой подход решает целый ряд проблем: от снижения влияния отдельных идеологизированных судей до зависимости от политического момента. Теоретически подобную реформу можно провести без изменения Конституции, хотя остается немало спорных моментов.

Право игнорировать решения суда

В США Верховный суд имеет последнее слово в вопросах конституционности различных законов, а его решения являются руководящим прецедентом для нижестоящих судов в аналогичных делах. На протяжении XX века обсуждалось несколько предложений, как конгресс может ограничить полномочия суда — например, отменой его решений простым большинством или 2/3 голосов законодателей (подобно тому, как конгресс может преодолеть президентское вето). 

Сторонники реформы считают, что в конечном счете Верховный суд не демократический и не подотчетный населению орган и легитимность конгресса выше. Противники же боятся, что она нарушит систему сдержек и противовесов, а также поставит под угрозу права меньшинств. Возможна ли подобная реформа без изменения Конституции — тоже спорный вопрос.

Ограничение практики shadow docket и разработка правил отбора дел для рассмотрения судом

Обычно Верховный суд в течение нескольких месяцев рассматривает дело, заслушивая аргументы сторон и высказывая многостраничные мнения. Но помимо этого существует практика, известная как shadow docket, — когда суд в очень короткое время и без аргументов сторон выносит решение, лишенное четкого обоснования (обычно на один-два абзаца) и указания того, как голосовали все судьи. Подобная практика существовали всегда, но особенно часто к ней стали прибегать после 2017 года, когда окончательно закрепилось консервативное большинство в суде. Решать подобную проблему предлагается посредством большей прозрачности (указывать обоснования решений судей) и коллегиальности (чтобы такие решения выносились единогласно или «супербольшинством»).

Суд также обладает полной свободой в том, какие дела взять на рассмотрение, а каким отказать. Обычно судьи также не дают обоснования и не указывают, как голосовали в таких случаях. Предлагается нанять профессиональных юристов, которые бы ежегодно рассматривали тысячи заявок (сейчас эта задача ложится на плечи двух-трех десятков студентов-клерков), и создать отдельный судебный орган для отбора дела на рассмотрение Верховным судом.

Создание этического кодекса

Члены Верховного суда — единственные в США судьи, на которых не распространяется действие писаного этического кодекса. И хотя сами судьи говорят, что придерживаются кодекса членов нижестоящих судов, критики нередко приводят случаи его нарушения, вроде политических высказываний и появлений на мероприятиях по сбору денежных средств для политиков.

Другой важный вопрос — самоотвод судей от рассмотрения дел, в которых они имеют финансовый или иной конфликт интересов. В отличие от нижестоящих судов, решение членов Верховного суда о самоотводе (или отказе от него) не может быть оспорено и рассмотрено ни в отдельном органе, ни даже коллегами по суду.

Подобный кодекс может быть принят как самими судьями для внутреннего пользования, так и введен решением конгресса. Члены комиссии также считают, что он должен включать запрет на владение акциями публичных компаний для судей и членов их семей.

Повышение прозрачности работы суда

Традиционно работа Верховного суда была отражена лишь в текстовых стенограммах, репортажах аккредитованных журналистов и портретах судебных художников. 

Но со временем суд стал «открываться публике»: на сайте стали публиковаться электронные версии решений суда, а после начала эпидемии коронавируса появились аудиозаписи заседаний. Но главное табу остается в силе — это видеосъемка, поскольку сами судьи считают, что телевизионные трансляции работы суда превратят его в шоу и приведут к дополнительной политизации процесса.

Что из этого будет сделано?

В ближайшие годы, скорее всего, ничего.

При нынешней партийной поляризации принятие конституционной поправки, меняющей структуру и/или принцип работы суда, просто невозможно, если одна из партий будет рассматривать ее как угрозу своей власти. А при сложившейся электоральной географии сложно представить даже реформу посредством конгресса, пока в сенате существует правило филибастера, не дающее принимать законопроекты простым большинством голосов.

Похоже, в ближайшие десятилетия в Верховном суде США будет господствовать консервативная юридическая философия.